El empleo público según la jurisprudencia por Patricia Barbado


Fuente:  JA 2007-I-1356 -  SJA 28/3/2007


 




SUMARIO:


I. Concepto, 1


II. Naturaleza jurídica, 2


III. Régimen legal, 3 a 16


a) En general, 3 y 4


b) Empleados de la Dirección Nacional de Vialidad, 5


c) Personal del Instituto de Servicios Sociales Bancarios, 6


d) Conicet, 7 a 9


e) Personal del Congreso Nacional, 10 y 11


f) Funcionarios del Tribunal de Cuentas de la Nación, 12


g) Personal de la AFIP., 13


h) Personal contratado, 14 a 16


IV. Estabilidad, 17 a 30


a) Alcance, 17 a 28


b) Cambio de jerarquía, 29 y 30


V. Facultades discrecionales de la Administración Pública. Revisión judicial, 31 a 39


VI. Razones de servicio, 40 a 44


VII. Régimen disciplinario, 45 a 48


a) Fundamentación de las sanciones, 45 a 47


b) Exceso de punición, 48


VIII. Responsabilidad del Estado empleador, 49 a 94


a) Privación ilegítima del empleo público, 49 a 63


1.- En general, 49 a 51


2.- Determinación de la indemnización, 52 y 53


3.- Remoción sin culpa del empleado, 54


4.- Separación ilegítima, 55 a 62


5.- Despido del personal contratado, 63


b) Ius variandi, 64 a 68


c) Reparación del daño moral, 69 a 82


1.- En general, 69 a 70


2.- Determinación de la indemnización, 71 a 73


3.- Cambio de destino, 74 y 75


4.- Sometimiento a una causa penal, 76


5.- Separación ilegítima. Segregación, 77 a 79


6.- Enfermedad profesional, 80


7.- Descalificaciones vertidas en el acto administrativo impugnado, 81


8.- Acto ilegítimo que proyecta un manto de sospecha sobre la conducta o personalidad del agente, 82


d) Accidentes de trabajo, 83 a 94


1.- Régimen legal, 83


2.- Deber de seguridad del Estado empleador, 84 a 88


3.- Relación de causalidad, 89 y 90


4.- Indemnización del daño moral, 91


5.- Accidente in itinere, 92 a 94


IX. Medidas cautelares, 95 y 96


X. Prescripción, 97 a 101


I.- CONCEPTO


1 - Bajo la denominación de empleo público quedan comprendidas las distintas formas jurídicas que reviste el trabajo o servicio y, en algunos casos, la prestación del sujeto particular en la Administración.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 12/12/1996 - Díaz, Víctor R. v. Poder Ejecutivo Nacional s/empleo público, JA 1998-II-139).


II.- NATURALEZA JURÍDICA


2 - La relación de función o de empleo público es de naturaleza contractual, pero no configura un contrato de Derecho Privado, pese a lo cual por esa misma naturaleza rige el principio del voluntario acuerdo entre las partes como fuente de los derechos y obligaciones contraídos por ellas. A ellos los contratantes deben someterse y cumplir con las que el propio contrato les impone.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 4/6/1998 - Denti, María M. v. Congreso de la Nación, Senado de la Nación s/empleo público).


III.- RÉGIMEN LEGAL


a) En general


3 - Por ser la relación de las actoras con la Administración Nacional un típico contrato de empleo público, por imperativo legal, su régimen jurídico excluye la aplicación de la ley que rige el contrato de trabajo.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 18/2/1999 - Guaragna, Beatriz A. y otro v. Estado Nacional, Adm. Central Secretaría de Com. Int. s/empleo público, Instituto de Servicios Sociales Bancarios).


4 - La circunstancia de que un determinado sector de la Administración Pública suscribiera un convenio colectivo no conduce de modo automático a excluir a todos los trabajadores de tal organismo del régimen de empleo público. Podría pensarse, por ejemplo, en el diseño de alguna categoría de empleados o funcionarios que se encontraban fuera de convenio y respecto de quienes no operara la inclusión en el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo. En este sentido debe ponerse de resalto que la excepción contenida en el art. 2 LCT. está destinada "a los dependientes" antes que a los organismos, lo que justifica esta interpretación.


(C. Nac. Trab., sala 10ª, 9/10/2002 - Beheran, Florencia v. Administración Federal de Ingresos Públicos s/despido, JA 2003-II, síntesis).


b) Empleados de la Dirección Nacional de Vialidad


5 - En tanto que toda vez que la Dirección Nacional de Vialidad es una entidad autárquica de Derecho Público, las relaciones con su personal quedan excluidas del RCT. (t.o.), salvo acto expreso, individual o colectivo, en contrario (art. 2 inc. a). El decreto 3258/1973 , que habilitó a la entidad a someter a sus empleados al régimen de convenciones colectivas de trabajo, fue derogado por la ley 21418 , quedando sin efecto también la CCT. 1/1975 E. Por ello los vínculos entre la DNV. y su personal pasaron otra vez al Derecho Administrativo.


(C. Nac. Trab., sala 4ª, 25/10/1983 - Fernández, Amado v. DNV.).


c) Personal del Instituto de Servicios Sociales Bancarios


6 - Por tratarse el Instituto de Servicios Sociales Bancarios de una entidad autárquica, conforme al art. 1 ley 19322, actualmente en liquidación, en principio, y salvo exclusión legal específica, su personal reviste carácter de empleado público.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 22/2/2001 - González, Laura M. v. Instituto de Servicios Sociales Bancarios s/empleo público, JA 2003-II, síntesis).


d) Conicet


7 - La relación mantenida entre el actor y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas -Conicet-, como ente público de naturaleza estatal conforme al art. 2 inc. a LCT., queda en principio excluida de la normativa laboral.


(C. Nac. Trab., sala 2ª, 7/3/2001 - N., A. C. v. Conicet y otro).


8 - El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas -Conicet-, como ente público de naturaleza estatal, no puede caracterizarse como una empresa en los términos del art. 5 LCT. a los fines de la aplicación del mencionado régimen en su relación con el actor.


(C. Nac. Trab., sala 2ª, 7/3/2001 - N., A. C. v. Conicet y otro).


9 - No corresponde al juez hacer uso del principio iura novit curia cuando lo que se cuestiona es el encuadre legal -en el caso se invocó la aplicación de la Ley de Contrato de Trabajo para una relación de empleo público- dentro de un régimen jurídico distinto.


(C. Nac. Trab., sala 2ª, 7/3/2001 - N., A. C. v. Conicet y otro).


e) Personal del Congreso Nacional


10 - La ley 24600, promulgada parcialmente, y publicada el 18/12/1995, estableció el Estatuto y Escalafón para el Personal del Congreso de la Nación, previendo en su art. 65 que "Hasta tanto se reglamente el presente estatuto, continuarán aplicándose las resoluciones dictadas por la autoridad competente de cada uno de los sectores del Congreso de la Nación, y las normas complementarias de la ley 22140 , que no se opongan ni sean incompatibles con las de esta ley".


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 18/6/1996 - Quiroga Lavié, Humberto v. Cámara de Diputados de la Nación s/juicio de conocimiento, JA 2000-III, síntesis).


11 - De conformidad con la ley 22922 , todo el personal del Poder Legislativo a partir de su sanción quedó comprendido dentro del régimen de empleo público común para toda la Administración Nacional.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 15/7/1998 - Vergara, Libertad G. v. Estado Nacional s/empleo público).


f) Funcionarios del Tribunal de Cuentas de la Nación


12 - No resulta posible asimilar a los funcionarios encargados del control de la Administración a quienes se encuentran en una relación directa y de confianza con el presidente de la República (ministros y secretarios de la Presidencia de la Nación y subsecretarios). Tal equiparación supone un desconocimiento de la función conferida al Tribunal de Cuentas de la Nación, colocándolo en una posición de subordinación respecto de quien está sujeto a su control, rompiendo de esa manera el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos, base fundamental del sistema republicano.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 25/3/1997 - Cedale, Eduardo A. y otros v. Estado Nacional s/empleo público, JA 2000-II, síntesis).


g) Personal de la AFIP.


13 - El personal de la AFIP. está sometido jurídicamente (como igualmente el de la Aduana, regido por el laudo 16/1992 ) al régimen propio de la Ley de Contrato de Trabajo .


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 29/12/2003 - Colantonio, Juan C. y otros v. Administración Federal de Ingresos Públicos s/disposición 290/2002 s/amparo ley 16986).


h) Personal contratado


14 - El trabajador "contratado" por un organismo o empresa del Estado (en el caso, Líneas Aéreas del Estado) que desarrolla actividades comprendidas en el régimen normal de la función o empleo público asume el carácter de empleado público, aunque se halle vinculado por un contrato ad hoc que lo excluya de las normas estatutarias comprensivas de la generalidad del personal del empleador.


(C. Nac. Trab., sala 8ª, 28/2/1984 - Coria, Jorge O. v. LADE./Comando en Jefe de la FF.AA., JA 1985-I-219).


15 - Si la empleadora, pretendiendo ampararse en el carácter de persona de Derecho Público que ostenta, acudió a figuras sui generis para reclutar personal que destinó a tareas de giro permanente de su explotación, no hizo otra cosa que "fraude laboral" en los términos de los arts. 14 y 23 párr. 2º LCT.


(C. Nac. Trab., sala 7ª, 12/4/1991 - Barbuto, Gustavo v. Dirección General Fabricaciones Militares s/despido).


16 - Las personas que cumplen servicios para la Administración Pública (lo que comprende a los organismos autárquicos como el Banco Central de la República Argentina), aun cuando se les otorgue el carácter de agentes dentro del escalafón, no por ello quedan incluidos en la aplicación de la ley laboral, que, en principio, los excluye expresamente (art. 2 inc. a LCT.). Toda contratación ad hoc, sin decisión expresa que ubique al contratante en el ámbito específico del Derecho del Trabajo por parte del ente público que interviene en la relación, impone al contrato o contratos que se suscriben la calificación jurídica de "acto administrativo", sin que sea subsumida dentro del Derecho Laboral. Y si bien a través de estas contrataciones se marginaría el régimen de estabilidad de los empleados públicos, ello no autoriza a que el remedio se busque fuera del Derecho Administrativo.


(C. Nac. Trab., sala 1ª, 16/10/1997 - Loyola, Néstor v. Banco Central de la República Argentina s/despido).


IV.- ESTABILIDAD


a) Alcance


17 - La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que la estabilidad del empleado público no comporta un derecho absoluto a la permanencia en el cargo, sino el derecho a un equitativo resarcimiento cuando el Poder Legislativo debe suprimir un empleo o el Poder Ejecutivo remover a un empleado sin culpa de éste.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 17/9/1996 - Etulain, Nora v. Estado Nacional, Secretaría de Industria y Comercio s/empleo público).


18 - Cuando no ha mediado un supuesto de prescindibilidad, cesantía encubierta o disponibilidad, sino el ejercicio de una facultad legal en cuyo marco se ha decidido la modificación de tareas del actor, no verificándose afectación de su derecho a la estabilidad, pues el empleo fue mantenido, así como el nivel escalafonario, y las funciones en similar jerarquía e importancia, el obrar administrativo no ha vulnerado el derecho a la estabilidad, sino que se ha cumplido dentro de sus límites naturales y razonables, ya que al remover al actor de sus funciones pero manteniéndolo en la misma categoría escalafonaria, han sido conciliados los requerimientos de interés público (necesidades funcionales de la organización administrativa) con el alcance que corresponde atribuirle a la estabilidad de que se goza en la especie (el art. 11 del convenio colectivo de trabajo correspondiente -laudo 15/1991 - la define como "el derecho del agente permanente a conservar el empleo, la jerarquía y nivel alcanzados [entendiéndose por tales la ubicación en el respectivo grupo escalafonario...]"). No son atendibles las manifestaciones del recurrente dirigidas a restar relevancia a esta disposición, la que si bien no es una norma general de legislación, sí constituye una fuente válida de interpretación de los alcances de los derechos y obligaciones laborales de la DGI. -empleadora- y los de sus dependientes.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 7/8/1997 - Binaschi, Víctor L. E. v. EN., Ministerio de Economía y DGI. s/empleo público).


19 - La estabilidad -como cualquier otro derecho constitucional- no es absoluta, y su ejercicio se encuentra sujeto a las leyes que lo reglamenten; y, en armonía con los demás derechos individuales y atribuciones estatales establecidos con igual jerarquía por la misma Constitución, claro está que esas leyes bajo tal pretexto no pueden suprimirlo, so pena de invalidez. Lo importante, entonces, es que la ruptura de la estabilidad autorizada por una ley no controvierta el orden constitucional; si no lo hace, el acto administrativo que ejecuta el mandato legal será legítimo.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 16/4/1998 - Marenco, Guillermo J. v. Estado Nacional, Ministerio de Acción Social y Salud Pública s/empleo público).


20 - La garantía otorgada al empleado público en la ley 22140 no implica un derecho in aeternum a la estabilidad, sino que se le confiere una protección especial que impide, en principio, reemplazarla con una indemnización, y sólo cede por las causas a las que en la ley se hace referencia.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 19/6/1998 - Casabal, Fernando A. v. Dirección General Impositiva s/empleo público).


21 - La estabilidad consagrada por el art. 14 bis CN. en beneficio de los empleados públicos es la denominada "estabilidad absoluta", que tiene plena vigencia operativa aun cuando no exista norma alguna que la reglamente. Por ello, dado que los empleados públicos no dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el Derecho Laboral privado, corresponde declarar la invalidez e inconstitucionalidad de una cláusula convencional -en el caso, el art. 7 CCT. 56/1992 E- que, al consagrar un sistema de estabilidad impropia, contradice abiertamente la norma constitucional.


(C. Nac. Trab., sala 6ª, 14/8/2000 - Madorrán, María C. v. ANA.).


22 - El art. 7 CCT. 56/1992 E colisiona abiertamente contra el art. 14 bis CN., ya que en lugar de proteger contra el despido arbitrario lo valida, y porque en lugar de vehiculizar la estabilidad de la actora la desactiva -Del voto del Dr. Capón Filas-.


(C. Nac. Trab., sala 6ª, 14/8/2000 - Madorrán, María C. v. ANA.).


23 - El derecho a la estabilidad del empleado público no es absoluto sino que admite razonables limitaciones que posibilitan la extinción de la relación de empleo por distintas causas, entre ellas, la que prevé el art. 47 ley 22140 sobre el régimen de disponibilidad, a fin de conciliar ese derecho con requerimientos de interés público a través de la sustitución de especie de la estabilidad por una indemnización.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 22/3/2001 - P., G. L. v. M. C. y E.).


24 - La estabilidad consagrada en el art. 14 bis CN. en beneficio de los empleados públicos (nacionales, provinciales y municipales) es la llamada "absoluta". Su violación acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del empleado, tal como ha sido reglamentado por los sucesivos estatutos de la función pública dictados por el Estado Nacional (decreto 16666/1957 , ley 22140 y la vigente ley 25164 ). Tal garantía tiene vigencia operativa, aun cuando no exista norma alguna que la reglamente. Los empleados públicos no dejarán de ser tales aunque pasen a regirse total o parcialmente por el Derecho Laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aquéllos se les aplicará el régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados -Del voto del Dr. De la Fuente-.


(C. Nac. Trab., sala 6ª, 10/4/2002 - Pracht, Alejandro v. Administración Federal de Ingresos Públicos s/reincorporación).


25 - Procede la reincorporación pretendida por el empleado público, toda vez que la estabilidad absoluta consagrada en el art. 14 bis CN. debe prevalecer sobre la estabilidad relativa impropia establecida en el convenio colectivo.


(C. Nac. Trab., sala 6ª, 10/4/2002 - Pracht, Alejandro E. v. AFIP.).


26 - Resulta inválido e inconstitucional el art. 7 CCT. 56/1992, aplicable al personal de Aduanas, por cuanto al consagrar la estabilidad impropia contradice abiertamente el art. 14 bis CN., que de un modo directo y operativo garantiza a todos los empleados públicos la estabilidad absoluta.


(C. Nac. Trab., sala 6ª, 10/4/2002 - Pracht, Alejandro E. v. AFIP.).


27 - Corresponde la reincorporación del agente de un banco oficial que fue despedido en forma discrecional, ya que la estabilidad de los empleados públicos consagrada en el art. 14 bis CN. impide el dictado de cualquier cesantía que se funde en la mera decisión del empleador, aun cuando ofreciera compensar con indemnizaciones la separación del cargo.


(C. Nac. Civ., sala B, 6/5/2004 - Grille, Graciela I. v. Banco de la Ciudad de Buenos Aires).


28 - Procede la acción de nulidad deducida contra una resolución del Banco de la Ciudad de Buenos Aires por la cual se decretó la cesantía del actor con el único argumento de que a partir de la reforma del estatuto aplicable al personal, el directorio de la entidad demandada estaba facultado para despedir agentes mediante el pago de una indemnización, toda vez que en el ámbito de la actividad bancaria oficial, así como en cualquier dependencia de la Administración Pública, debe regir la garantía del art. 14 bis CN., la cual no puede ser derogada por vía de un estatuto.


(C. Nac. Civ., sala B, 6/5/2004 - Grille, Graciela I. v. Banco de la Ciudad de Buenos Aires).


b) Cambio de jerarquía


29 - La excepción al derecho de estabilidad en el ejercicio de la función, que contempla el art. 9 ordenanza 40401 para el personal de conducción, no importa que la comuna se encuentre eximida de la exigencia de dar motivación en los actos concretos que se adopten en consecuencia. Ello, por cuanto, en primer lugar, tal exigencia tiene base en normas de superior jerarquía, como es la ley 19519 , aplicable en virtud de la ley 20261 , y, además, porque aquella norma tampoco lo prescribe, limitándose a suprimir el derecho de estabilidad, sin avanzar sobre las condiciones de los actos concretos de cese que puedan dictarse.


(C. Nac. Civ., sala 1ª, 27/6/1996 - Rodríguez, Hilario R. v. Municipalidad de Buenos Aires s/nulidad de acto administrativo).


30 - En la medida en que el empleado público no tiene derecho a que le sean mantenidas las funciones que desempeña, la Administración se encuentra autorizada a modificárselas conforme a criterios discrecionales, insusceptibles de revisión judicial, salvo en los supuestos en que se hubiesen violado los mínimos límites (irrazonabilidad, desviación de poder, etc.) a que se encuentra sujeta la validez de su ejercicio.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 8/5/2001 - Sánchez, Jorge A. v. EN., Incucai, resoluciones 181 y 183/2000 y otro s/amparo ley 16986 ).


V.- FACULTADES DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. REVISIÓN JUDICIAL


31 - Si bien la Corte Suprema declaró -por mayoría- que no eran revisables judicialmente las decisiones del PEN. sobre ubicación escalafonaria del personal, salvo que importasen una cesantía encubierta, esa solución restrictiva fue dejada de lado en decisiones posteriores que consideraron procedente la revisión judicial en supuestos de retrogradación, merma de salarios y, más genéricamente, ilegitimidad, llegándose así a una regla cabalmente justa, ya que es principio inconcuso que el agente público debe estar siempre a cubierto de ilegitimidad o arbitrariedad que frustre sus derechos.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 3/8/1993 - Italiano, Gladys J. v. EN., Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/empleo público).


32 - Es principio inconcuso que el agente público debe estar siempre a cubierto de ilegitimidad o arbitrariedad alguna que frustre sus derechos. Pero esa revisión no puede alcanzar a la sustitución del criterio del presidente de la Cámara de Diputados por el de los jueces respecto de progresiones escalafonarias sujetas a apreciación discrecional, ni a la apreciación subjetiva de los méritos del actor y su relación con el resto de los posibles postulantes.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 4/4/1995 - Ferru, Norberto E. v. Cámara de Diputados de la Nación s/empleo público).


33 - La actuación administrativa debe ser racional y justa, y la circunstancia de que la Administración obre en ejercicio de facultades discrecionales no constituye justificativo de su conducta arbitraria, pues es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicho presupuesto.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 13/6/1996 - Ballatore, Juan A. v. Estado Nacional, Ministerio de Justicia s/empleo público).


34 - La doctrina declara materia no justiciable lo atinente a la política administrativa y a la ponderación de las aptitudes del personal, como asimismo a la declaración de prescindibilidad de los agentes, en tanto tal medida no importe sanción disciplinaria, descalificación del empleado o cesantía.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 1/10/1996 - Torcasso, Domingo J. v. EN., Poder Legislativo, Senado de la Nación s/empleo).


35 - Más allá de la conceptuación de "discrecional" que se le asigne al encuadre y sanción de las faltas disciplinarias, ello en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, puesto que es, precisamente, la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia. Por ello es que, en concordancia con esas ideas, se dijo que si bien es cierto que las atribuciones judiciales no pueden llegar al control de los jueces sobre cualquier sanción disciplinaria impuesta a los servidores del Estado, ya que es sin duda indispensable que el órgano administrativo cuente con una facultad de libre apreciación de las faltas, corresponde admitir la intervención de la justicia cuando se ciñe a investigar si en la imposición de medidas de gravedad como en el caso de una cesantía, se hizo uso ilegítimo y abusivo de las normas con arreglo a las cuales deben ejercerse las atribuciones otorgadas, conculcándose así derechos constitucionales del agente.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 17/7/1997 - Sandez, Marta S. v. Consejo Federal de Inversiones s/empleo público).


36 - Siempre existen límites jurídicos a las facultades discrecionales de la Administración, y el juez para determinar si estos límites han sido violados o no debe necesariamente revisar el acto; estos límites a la discrecionalidad se diferencian de las facultades regladas en que constituyen por lo general limitaciones más o menos elásticas, vagas, imprecisas, necesitadas de una investigación de hecho en el caso concreto a fin de determinar su transgresión; siendo los de razonabilidad, desviación de poder y buena fe los límites mínimos a los que se encuentra sometida la actividad discrecional. La transgresión de ellos, entonces, conlleva también la nulidad del acto administrativo correspondiente.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 16/4/1998 - Marenco, Guillermo J. v. Estado Nacional, Ministerio de Acción Social y Salud Pública s/empleo público).


37 - Es un contrasentido lógico hablar de irrevisibilidad de la actividad discrecional de la Administración Pública, salvo arbitrariedad, puesto que para determinar la existencia de ésta habrá que revisar el acto. No es que los actos administrativos dictados en ejercicio de potestades discrecionales estén eximidos del control judicial, sino, antes bien, significa que el alcance del control es más limitado. Y ello es lógico, en la medida en que el juez valorará la legalidad (lato sensu) del acto a través del control de sus elementos. A su vez, todo es justiciable, lo cual significa que el ojo del juzgador abarca la integridad de la materia administrativa a efectos de averiguar si en el contenido total de su ejercicio aparece alguna arbitrariedad o alguna sinrazón. Una vez ejercido el control con esa vastedad, el juez dice: esto que controlo es una materia donde el Poder Administrador puede moverse con arbitrio amplio.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 16/4/1998 - Marenco, Guillermo J. v. Estado Nacional, Ministerio de Acción Social y Salud Pública s/empleo público).


38 - El ejercicio de las potestades discrecionales asignadas al presidente de una entidad autárquica en materia de organización y de personal exige motivación suficiente de las decisiones que se adopten para poder apreciar si con el dictado del acto administrativo en cuestión -en el caso, la baja de un agente- se cumple con el fin previsto por la norma que otorga la facultad.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 17/4/2000 - R. F., C. A. v. Ministerio de Salud y Acción Social).


39 - Disponer la cesantía del empleado público no es una facultad discrecional de la Administración Pública, porque, como se desprende del art. 14 bis CN., la estabilidad del empleado público es norma constitucional, y la única manera de perder tal garantía es que el dependiente viole el orden jurídico incurriendo en alguna de las causales de cesantía o exoneración que se encuentran específicamente contempladas en la ley. Por su parte, el juez, para determinar si los límites han sido violados o no, debe necesariamente revisar el acto. Estos límites a la discrecionalidad se diferencian de las facultades regladas en que constituyen, por lo general, limitaciones elásticas, vagas, imprecisas, necesitadas de una investigación de hecho en el caso concreto, a fin de determinar su transgresión. La razonabilidad, desviación de poder y buena fe son los límites mínimos a los que se encuentra sometida la actividad discrecional. Y la transgresión de ellos conlleva también la nulidad del acto administrativo correspondiente.


(C. Nac. Trab., sala 6ª, 10/4/2002 - Contreras, Blanca v. Administración Nacional de Aduanas s/reincorporación).


VI.- RAZONES DE SERVICIO


40 - La mera referencia a razones de servicio no importa contradecir la necesidad de fundamentación que imponen los arts. 1 inc. e aps. 3 y 7 inc. e ley 19549, ya que ese recaudo esencial del acto administrativo no puede desvincularse de la amplitud de facultades ejercidas por la Administración para remover a sus agentes.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 9/12/1998 - Nieva, Darío E. v. Estado Nacional, Subsecretaría de Planificación s/empleo público).


41 - Siendo que ha sido el propio legislador quien determinó en la ley 23697 el marco de legalidad del acto de separación, habilitando a la Administración a ejercer la potestad conferida por la ley cuando -a su juicio- concurrieran razones de servicio, cabía en el actor la demostración de que la separación de su cargo importó un acto discriminatorio o una cesantía encubierta, que constituiría un vicio grave en el elemento "causa" del acto cuestionado.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 9/12/1998 - Nieva, Darío E. v. EN., Subsecretaría de Planificación s/empleo público).


42 - Las razones de servicio previstas en el art. 1 ley 21274 constituyen una causal propia del instituto de la prescindibilidad que no puede ser asimilado a aquellas que deben ser probadas por el procedimiento legal que permitan la defensa del imputado y que debe tenerse por válida a menos que indubitablemente se pruebe -destruyendo la presunción de legitimidad del acto administrativo- que encubre una medida disciplinaria de cesantía encubierta.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 25/6/1998 - Corradini, Oscar O. v. Estado Nacional, Policía Federal Argentina, Ministerio del Interior s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seguridad).


43 - La organización administrativa y la supresión de cargos o funciones son evidentes razones de servicio -interés público-, siendo competente para ello el Poder Administrador, incluida la selección y promoción de sus agentes, según su propio criterio de eficacia, siempre que no se contradigan los principios de legalidad y de razonabilidad, exigencia ineludible en el ejercicio de las potestades públicas.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 22/3/2001 - P., G. L. v. M. C. y E.).


44 - No procede el planteo de nulidad de la resolución del Ministerio de Cultura y Educación por la que se dispuso el pase a disponibilidad del agente, pues la misma se dictó en el marco de reestructuración administrativa por la que se suprimen cargos y funciones, previendo, en consecuencia, que los agentes que no han sido reubicados deben pasar a revistar en situación de disponibilidad.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 22/3/2001 - P., G. L. v. M. C. y E.).


VII.- RÉGIMEN DISCIPLINARIO


a) Fundamentación de las sanciones


45 - La resolución sancionatoria carece de suficiente fundamentación (arts. 7 inc. a ley 19549 y 39 ley 22140) cuando el órgano sancionador mantuvo el encuadre normativo de la falta pero modificó el de la pena, sin dar para ésta el fundamento explícito requerido para apartarse del dictamen.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 17/8/1995 - Manila, Juan E. v. Administración Nacional de Aduanas s/resolución 2424/1994 ).


46 - La mera invocación de razones de servicio no configura la manifestación implícita de las razones fundadas, ya que la necesidad de que los afectados en sus derechos y los jueces cuenten con los datos indispensables para examinar la legitimidad y razonabilidad de los actos administrativos impone que en el ejercicio de sus facultades discrecionales los órganos administrativos satisfagan, con mayor razón aún, el imperativo de una motivación suficiente y adecuada de sus decisiones. La violación de este requisito justifica, por ende, declarar la invalidez de las resoluciones cuestionadas.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 18/10/1995 - Gallo, Jorge E. v. Ministerio de Salud y Acción Social s/empleo público).


47 - Mientras el traslado, si bien constituye una medida cautelar y provisoria, no perjudica la situación laboral del agente ni afecta su derecho a trabajar -aunque fuera en otro lugar que no es el habitual-, la suspensión, por el contrario, por las graves consecuencias que provoca sobre el agente, al afectar un derecho natural y de raigambre constitucional como es el derecho a trabajar, constituye una medida extrema cuyo ejercicio es restrictivo a la luz de sus basamentos éticos y jurídicos.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 24/2/2004 - Gago, José L. v. Estado Nacional y Culto s/empleo público).


b) Exceso de punición


48 - El exceso de punición es producto, antes que de una falta de proporcionalidad entre la causa y el objeto del acto (entre la conducta y la sanción a ella imputada), de una ausencia de proporcionalidad entre el objeto y la finalidad de éste, por lo que aquélla importaría "una violación del principio recogido en el art. 7 inc. f párr. 1º in fine Ley de Procedimientos Administrativos, que expresamente establece que las medidas que el acto involucre deber ser proporcionalmente adecuadas a las finalidades que resulten de las normas que asignan las facultades pertinentes al órgano emisor del acto" (C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 17/8/1997, "Sandez, Marta S. v. Consejo Federal de Inversiones s/empleo público").


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 21/5/2002 - López, Alejandro H. v. Estado Nacional s/empleo público).


VIII.- RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EMPLEADOR


a) Privación ilegítima del empleo público


1.- En general


49 - La privación ilegítima del empleo público conlleva la posibilidad de obtener el resarcimiento de los perjuicios efectivamente causados.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 8/10/1992 - Melcer, Héctor R. v. Banco Central de la República Argentina s/cobro).


50 - Es improcedente condenar al Estado Nacional en un proceso seguido contra una entidad autárquica -en el caso, el Instituto de Servicios Sociales Bancarios- con motivo de la baja de un empleado, pues la accionada es un organismo con personalidad jurídica distinta del Estado -art. 33 párr. 1º inc. 2 CCiv.-, sin perjuicio de que éste haya desestimado el recurso de alzada interpuesto por el interesado.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 17/4/2000 - R. F., C. A. v. Ministerio de Salud y Acción Social).


51 - Corresponde declarar la nulidad de la resolución que dispone la baja de un empleado de una entidad autárquica, motivada en la reestructuración de cargos en el organismo -en el caso, el Instituto de Servicios Sociales Bancarios- para mejorar el rendimiento de los servicios, si no se explicitó por qué el desplazamiento del agente influye en la finalidad perseguida.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 17/4/2000 - R. F., C. A. v. Ministerio de Salud y Acción Social).


2.- Determinación de la indemnización


52 - De la baja ilegítima se deriva la imposibilidad de desempeñar la función y cobrar los emolumentos propios de la relación irregularmente interrumpida, así como la privación de los beneficios previsionales y asistenciales anexos. Hallándose de tal modo acreditada la existencia del daño pero no su magnitud, corresponde determinar prudencialmente la cuantía del resarcimiento (art. 165 in fine CPCCN.).


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 3/8/1993 - Stavale, Carlos P. y otros v. OSPLAD. s/juicio de conocimiento).


53 - Procede el resarcimiento al actor de los daños materiales y morales con el 20% de los sueldos que por todo concepto debió haber cobrado, incluidos los sueldos anuales complementarios, sumas que se devengarán hasta que la sentencia quede firme o ejecutoriada, o hasta la reincorporación del actor.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 27/2/1992 - Baya Simpson, Enrique v. Estado Nacional, Ministerio de Educación y Justicia s/nulidad de resolución).


3.- Remoción sin culpa del empleado


54 - La estabilidad del empleado público no comporta un derecho absoluto a la permanencia en el cargo, sino a un equitativo resarcimiento cuando, por razones de su exclusiva incumbencia, el Poder Ejecutivo decide remover a un empleado sin culpa de éste.


(Corte Sup., 18/4/1989 - Barrionuevo, Manuel R. v. Estado Nacional, Ministerio de Bienestar Social).


4.- Separación ilegítima


55 - No corresponde, como regla, y en ausencia de norma expresa que lo establezca, el pago de salarios correspondientes al lapso entre la separación del cargo del agente y su reincorporación si los servicios no fueron prestados; pero tal principio deja a salvo la responsabilidad por los daños que pudo causar efectivamente, en su caso, la ilegítima medida de prescindibilidad.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 29/10/1992 - Cancino de Ibarra, Alba T. v. Estado Nacional, Ministerio de Educación y Justicia s/cobro de australes por daños y perjuicios).


56 - La detención de la actora por el PEN. y su ilegítima prolongación -por más de seis años- sin ser sometida a juicio, y sin probársele responsabilidad disciplinaria alguna, constituyen un caso de fuerza mayor que justifica su falta de prestación de servicios y el pago de los haberes no percibidos.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 21/9/1993 - Perrone, Elba C. v. Estado Nacional s/ordinario).


57 - Si bien, en principio, los salarios caídos deben abonarse al agente desde la fecha de la cesantía, tal criterio no debe ser aplicado cuando éste se muestra moroso en promover demanda judicial en defensa de sus derechos, ya que ello constituye un accionar abusivo tendiente a lograr la percepción de remuneraciones sin trabajar, lo que autoriza a que éstas se abonen desde la fecha de promoción del reclamo judicial.


(C. Nac. Trab., sala 6ª, 14/8/2000 - Madorrán, María C. v. ANA.).


58 - Salvo disposición expresa y específica para el caso, no procede el pago de sueldos por funciones no desempeñadas, correspondientes al lapso entre la separación del agente y su reincorporación al cargo.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 11/8/1992 - Matteucci, Roque A. v. Estado Nacional, EMGFA. s/nulidad de acto adm.).


59 - Revocada en sede administrativa la prescindibilidad que pesaba sobre el agente, no es viable el reconocimiento de los años que no se trabajaron y su correlato, los aportes pertinentes, por falta de aquel presupuesto fáctico. Reconocer estas pretensiones a efectos jubilatorios supone interferir en una relación jurídica en la que una de las partes, la caja previsional, es ajena a la controversia entre el actor y el demandado, y a la que no se le puede imponer una obligación que esté fuera del sistema.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 24/6/1993 - Englebert, Diana M. v. Estado Nacional, Ministerio de Educación y Justicia s/daños y perjuicios).


60 - No cabe duda de que el modo en que los vocales fueron separados ilegítimamente de sus cargos ha debido producir una aflicción grande en el espíritu de los afectados, así como un cierto menoscabo en su prestigio pese al silencio guardado en el decreto con relación a su conducta. Ello es así por cuanto una separación sin fundamento de los altos cargos que ejercían naturalmente pudo generar en el ánimo de quienes tuvieron conocimiento de la medida suspicacia con relación al comportamiento de los cesanteados. No resulta dudoso, así, que en el caso deben los actores haber sufrido serias aflicciones que son compensadas sólo parcialmente con el dictado de esta sentencia por la cual se reconoce la injusticia de la decisión que los afectaba.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 25/3/1997 - Cedale, Eduardo A. y otros v. Estado Nacional s/empleo público).


61 - Si el agente no pudo desempeñar sus tareas en virtud de una resolución de la Administración que dispuso su pase a situación de disponibilidad, luego declarada nula -por irregular- en sede judicial, se configuró un daño resarcible en los términos de los arts. 1109 y 1112 CCiv.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 8/3/2001 - Calot, Silvina A. v. Estado Nacional, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/resoluciones 999/1991 y 1005/1991 ).


62 - Cabe tener por acreditada la concausa referida a los daños que se produjeron al actor, pues el dictamen pericial claramente expone que tal proceder reúne la entidad suficiente para ocasionar daño, indicando que sobresale de los exámenes efectuados la trascendencia que tuvo para la vida del actor el impacto de la cesantía, que operó sobre su estructura psíquica con las fuerza y las características de un trauma psíquico de envergadura desencadenante de patología.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 15/4/1997 - Heindenreich, Ricardo v. Estado Nacional, Ministerio de Educación y Justicia s/daños y perjuicios; y - Fernández Rodríguez, Nilda E. y otro v. Ministerio de Justicia s/juicios de conocimiento).


5.- Despido del personal contratado


63 - La irregularidad de la Administración en la designación o contratación de un empleado no puede ser interpretada -sin grave apartamiento de las reglas del razonamiento lógico- como manifestación de voluntad de celebrar un contrato de trabajo que acarrearía la evasión de la relación de empleo público hacia el Derecho Privado y haría aplicables las normas que lo disciplinan. Legitima, sí, el recurso a la analogía: privado el agente de la estabilidad consagrada por el art. 14 bis CN. -en cuanto no han sido observadas las normas que establecen los requisitos de su adquisición, reglamentarias de dicha garantía-, es justo y razonable aplicar analógicamente las que reglamentan la garantía menos intensa de protección contra el despido arbitrario y reconocerle una indemnización idéntica a la que un trabajador privado en sus mismas condiciones hubiera obtenido al extinguirse, sin su culpa, la relación de trabajo.


(C. Nac. Trab., sala 6ª, 13/4/1994 - Gómez, Zacarías v. IOSE. s/despido).


b) Ius variandi


64 - Cuando el agente, con similares exigencias laborales y horarias, ha percibido una retribución menor a aquella a la que tenía derecho, a raíz de un acto arbitrario de la Administración, las diferencias salariales que correspondan deberán ser abonadas. No concurren los requisitos del instituto del enriquecimiento sin causa, desde que se produjo un daño económico que empobrece patrimonialmente al agente como consecuencia del obrar ilegítimo de la Administración.


(C. Nac. Civ., sala A, 14/5/1997 - Rofrano, Luis A. v. Municipalidad de Buenos Aires s/nulidad de acto administrativo).


65 - Dentro de las facultades del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de renovar y nombrar empleados está la de otorgarles ascensos y ubicarlos en las respectivas categorías escalafonarias. Pero como tal ejercicio no puede ser arbitrario o lesionar derechos amparados por las leyes o la Constitución Nacional, las modificaciones respecto de la función del agente no pueden alterar su retribución, protegida por la garantía a la estabilidad del empleado público.


(C. Nac. Civ., sala K, 19/6/1998 - Aibinder, Marta E. v. Municipalidad de Buenos Aires s/cobro de sumas de dinero).


66 - En la Ley de Contrato de Trabajo se expresan casos concretos donde se admite el despido indirecto. Por ejemplo, por ejercicio abusivo del ius variandi, cuando el empleador varía la forma y modalidad de la prestación en uso de su facultad de dirección y esa variación ha sido irrazonable, o causó un perjuicio moral o material al trabajador.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 6/10/1999 - Prezza, Carlos A. v. Estado Nacional, Sec. de Ingresos Públicos, DGI. s/empleo público).


67 - Si bien es cierto que el ius variandi que está comprendido en el poder de dirección del empleador se justifica como ejercicio de una potestad, no para la realización de un interés individual, sino del interés colectivo de la empresa, no es menos cierto que la reducción salarial excede el ámbito del ius variandi (art. 66 LCT.), toda vez que para las partes significa la modificación sólo de una parte de los términos contractuales -rebaja de la retribución a cambio de la misma tarea por parte del actor-.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 6/10/1999 - Prezza, Carlos A. v. Estado Nacional, Sec. de Ingresos Públicos, DGI. s/empleo público).


68 - La posterior incorporación a la Administración Federal de Ingresos Públicos no puede volverse en contra de la situación jurídica del interesado ni ser fuente tampoco de una "inadmisible retrogradación jerárquica" tampoco justificada, por otra parte, con un hipotético ejercicio normal del llamado ius variandi, fórmula que no sólo debe estar normativamente articulada sino que además no puede en su aplicación concreta lesionar derechos subjetivos preexistentes.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 5/3/2001 - Baroli, María A. v. EN. [DGI.] s/empleo público).


c) Reparación del daño moral


1.- En general


69 - Cuando la relación entre las partes tiene su origen en una relación de empleo público, el daño moral tiene su fuente en la normativa del ámbito contractual. La cuestión está contemplada en el marco del art. 622 CCiv., norma ésta que, a diferencia del art. 1078 , es sólo de aplicación facultativa, dependiendo no sólo de la prueba del incumplimiento contractual sino además de la atinente a la existencia de una lesión espiritual, de la índole del hecho generador de la responsabilidad y de las circunstancias del caso.


(C. Nac. Civ., sala A, 14/5/1997 - Rofrano, Luis A. v. Municipalidad de Buenos Aires s/nulidad de acto administrativo).


70 - El pedido de indemnización del daño moral no puede prosperar en el contexto de la función pública, del recurso directo previsto en el art. 42 Régimen Jurídico Básico, toda vez que en tal caso la competencia del tribunal está acotada legalmente en cuanto al resarcimiento de los agentes de la función, que se limita al reconocimiento de los haberes devengados desde el cese hasta el momento de su efectiva reincorporación. Sin embargo, el agente conserva el derecho de obtener la indemnización de aquel rubro por la vía ordinaria -tal el caso de autos-.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 7/12/1999 - Blasnik, Juan J. V. L. v. Instituto de Obra Social, Ministerio de Economía s/empleo público).


2.- Determinación de la indemnización


71 - La declaración de prescindible en el año 1976 atribuyéndole al agente ser "un factor real o potencial de perturbación" en el organismo en el que prestaba servicios, tal como se definía en el art. 6 inc. 6 ley 21274, escondía la imputación de tratarse de un elemento subversivo. Tal conducta atribuida injustificadamente ha producido sin lugar a dudas zozobra y angustia al empleado prescindido, la que soportó a lo largo de todo el período del gobierno militar. Sin embargo, no debe dejar de advertirse -a los fines de la ponderación de la gravedad de la lesión moral- que, en el caso, éste no pretendió durante esos años accionar contra esa calificación tratando de revertir el desconcepto que contenía aquella resolución. La omisión de obrar para obtener la revisión de lo decidido es un elemento a tener en cuenta a los fines de una adecuada reparación del daño inferido. La gravedad del daño y la falta de actividad del actor durante varios años soportando esa carga emotiva se balancean al momento de la fijación del monto indemnizatorio.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 19/4/2001 - Ortiz, Humberto O. y otros v. Estado Nacional, Ministerio de Cultura y Educación s/empleo público).


72 - Por resultar imposible establecer matemáticamente el efectivo perjuicio económico y del daño moral inferido al accionante, debe fijarse el monto de la indemnización por el total de los daños materiales y morales sufridos en el importe equivalente a un porcentaje de los sueldos correspondientes por todo concepto a la categoría escalafonaria desempeñada por la actora.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 30/4/1998 - Herrera, Elsa O. v. Instituto de Servicios Sociales Bancarios s/ordinario).


73 - Para establecer la indemnización del daño moral por las descalificaciones vertidas en el acto administrativo impugnado cabe tener en consideración la jerarquía del reclamante, las funciones desempañadas dentro del organismo y las consecuencias nefastas que tales descalificaciones pudieron haber ocasionado a su carrera profesional.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 30/11/1999 - Elías, Miguel J. v. Estado Nacional s/empleo público).


3.- Cambio de destino


74 - Procede el resarcimiento del daño moral sobre la base del alcance de la responsabilidad de la Administración por el obrar ilícito que le endilgó como consecuencia de la ilegitimidad del traslado y posterior prescindibilidad del actor que tuvo por configurada.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 16/4/1998 - Marenco, Guillermo J. v. Estado Nacional, Ministerio de Acción Social y Salud Pública s/empleo público).


75 - Corresponde acoger favorablemente el resarcimiento del daño moral, ya que el cambio de destino dadas sus formas y modalidades produjo un agravio en las afecciones legítimas del agente suficiente como para justificar su procedencia.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 18/10/1995 - Gallo, Jorge E. v. Ministerio de Salud y Acción Social s/empleo público).


4.- Sometimiento a una causa penal


76 - Debe indemnizarse el daño moral de la actora cuando de las constancias de autos se da cuenta suficientemente de su padecimiento anímico y espiritual generado, fundamentalmente, a raíz de la segregación dispuesta y de su sometimiento a la causa en sede penal; circunstancias que, a la postre, incidieron sobre su conducta social, manifestada en los tiempos inmediatamente posteriores a su cesantía.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 30/11/1995 - Rava, Marta I. v. Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas s/empleo público; sala 5ª, 20/8/1996 - Meza, Hernán G. v. Estado Nacional, Ministerio de Educación y Justicia, Subsecretaría de Justicia s/juicio de conocimiento).


5.- Separación ilegítima. Segregación


77 - Procede la indemnización por agravio moral cuando existe un padecimiento anímico y espiritual de la actora generado, fundamentalmente, a raíz de la segregación dispuesta y de sus circunstancias, que, a la postre, incidieron sobre su salud psíquica.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 22/4/1999 - Gelblum, Juana v. Estado Nacional, PLN. Senado de la Nación s/empleo público).


78 - Existe la presunción de que la privación del empleo produce en el agente padecimientos morales injustos, y por el perjuicio causado a la vida personal y de relación del actor.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 15/4/1997 - Heindenreich, Ricardo v. Estado Nacional, Ministerio de Educación y Justicia s/daños y perjuicios; y - Fernández Rodríguez, Nilda E. y otro v. Ministerio de Justicia s/juicios de conocimiento).


79 - Corresponde indemnizar por daño moral al empleado de una entidad autárquica a quien se dio de baja en virtud de un acto declarado nulo, toda vez que el vicio del obrar administrativo se produjo dentro de un marco convencional en su origen, y, por ende, la cuestión se enmarca en la directiva del art. 522 CCiv.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 17/4/2000 - R. F., C. A. v. Ministerio de Salud y Acción Social).


6.- Enfermedad profesional


80 - Para la reparación del daño moral a consecuencia de la hipoacusia bilateral padecida por el actor mientras desempeñaba su tarea debe procurarse una indemnización correspondiente y proporcional al perjuicio padecido y situación de la víctima, teniendo en cuenta restablecer tan exactamente como sea posible el equilibrio destruido por el hecho dañoso, para no lucrar a expensas del responsable, es decir, que aquélla quede en la misma o parecida situación patrimonial que se hubiese hallado de no haber ocurrido el evento.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 1ª, 30/5/2000 - Marchisio, Osvaldo J. v. Dirección General de Fabricaciones Militares s/accidente de trabajo art. 1113 CCiv.).


7.- Descalificaciones vertidas en el acto administrativo impugnado


81 - La reparación por daño moral abarca no sólo la angustia o los sufrimientos causados por la ausencia de cobro de los haberes y desempeño en su trabajo, sino también por los argumentos descalificativos utilizados en la resolución impugnada.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 30/11/1999 - Elías, Miguel J. v. Estado Nacional s/empleo público).


8.- Acto ilegítimo que proyecta un manto de sospecha sobre la conducta o personalidad del agente


82 - Aun cuando el manto de sospecha que se volcó sobre la conducta o personalidad del demandante -y acerca de los verdaderos motivos de su cese- no haya surgido del texto expreso de los considerandos de la resolución en la que se dispuso la cancelación de su designación, dicha circunstancia y los padecimientos consiguientes deben ser tenidos como consecuencia directa del acto antijurídico que la Administración debe reparar.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 14/6/2001 - Miguens, Francisco F. v. EN. [Ministerio de Defensa resolución 1250/1995 ] s/empleo público).


d) Accidentes de trabajo


1.- Régimen legal


83 - La acción de Derecho común ejercitada por el trabajador accidentado o afectado por una enfermedad profesional es de naturaleza contractual y corresponde a la infracción del deber de seguridad inherente al contrato de trabajo -sea laboral o de empleo público- que vincula a las partes. Y es que mediando un contrato de trabajo, esta relación no desaparece por causa de un accidente por el hecho de que el dependiente afectado opte por la acción de Derecho común (art. 17 ley 9688), la cual habrá de fundarse en el incumplimiento del "deber de seguridad" y no en las normas que rigen la responsabilidad aquiliana -entre las que se cuenta el art. 1113 CCiv.-, salvo que medie un delito de Derecho Criminal o dolo. La distinción entre ambos regímenes de la responsabilidad civil, salvo los supuestos de excepción mencionados, es capital en nuestro Código Civil vigente (art. 1107 ).


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 29/5/1997 - Michia, Nicolás A. v. Administración General de Puertos s/demandas contra la Administración General de Puertos).


2.- Deber de seguridad del Estado empleador


84 - En el marco de la responsabilidad contractual, el mero incumplimiento del deber de seguridad que incumbe al empleador hace presumir su culpa, principio uniformemente aceptado por la jurisprudencia y la doctrina.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 9/2/1999 - Astariz, Miguel Á. v. Estado Nacional, Ministerio de Cultura y Educación de la Nación s/daños y perjuicios).


85 - El Ministerio de Cultura y Educación dio lugar a que en Sanidad Escolar existiera -por "prolongadísimo" tiempo- un clima de nerviosismo que se exteriorizaba en asambleas no precisamente calmas, integradas por personal en relación de dependencia con el aludido Ministerio. En la asamblea realizada fue objeto de agresiones e insultos el director del organismo, el que como resultado de esa conducta antijurídica sufrió daños en su integridad físico-psíquica mientras se hallaba cumpliendo actividades propias de su función. De tal modo, tiénese que haber permitido la reunión asamblearia de dependientes del Ministerio, pese al ambiente de nerviosismo en que se desarrolló, y no haber impedido que dichos dependientes agredieran al actor, titular de la repartición y en funciones, provocándole daños, compromete la responsabilidad del Estado Nacional por haber incumplido como principal el deber de seguridad que es inherente al contrato de empleo público.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 9/2/1999 - Astariz, Miguel Á. v. Estado Nacional, Ministerio de Cultura y Educación de la Nación s/daños y perjuicios).


86 - El accidente sufrido por el actor se produjo en el ámbito laboral y en el curso del desempeño de las funciones propias, o con motivo de ellas. Su ocurrencia ha implicado infracción al deber de seguridad que incumbe al principal respecto de sus dependientes en orden a la preservación de su integridad psicofísica, deber que es inherente al contrato -llámese de trabajo o de empleo público- que vinculara a las partes y preexistente al infortunio. Consecuentemente, la acción del dependiente que persigue el resarcimiento derivado de dicho incumplimiento es de naturaleza contractual. Dentro de este enfoque, demostrado el incumplimiento del principal -deudor de la preexistente obligación de seguridad- por el mero acaecimiento del siniestro en el curso o con motivo del ejercicio de la actividad subordinada, cuadra presumir la culpa de aquél con arreglo a los principios comunes aplicables a las obligaciones de resultado en materia de responsabilidad contractual; de donde si el deudor quiere excusar su responsabilidad deberá acreditar que el incumplimiento de la obligación no le es imputable, por haber sido una imposición proveniente de un caso fortuito o fuerza mayor, o de la culpa de la víctima.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 19/10/1999 - Monge, Federico M. v. Ministerio de Justicia de la Nación y otros s/accidente de trabajo art. 1113 CCiv.).


87 - No es aplicable a la situación en examen el art. 1113 CCiv. -referido a la responsabilidad aquiliana-, toda vez que el reconocimiento del daño como fruto de un "acto del servicio" significa aceptar el incumplimiento del deber de seguridad ínsito en el contrato de empleo público. Estamos, pues, en presencia de un supuesto de responsabilidad contractual (no concurren los extremos que permitirían poner en movimiento los principios de la extracontractual: delito de Derecho Criminal o dolo -art. 1107 CCiv.-), ya que no cabe duda de que entre la Nación y el oficial del Ejército Argentino existía un vínculo de aquella naturaleza. Y la acción de Derecho común ejercitada es típicamente contractual y corresponde a la infracción del deber de seguridad inherente al contrato de trabajo, sea laboral o de empleo público; relación que no desaparece porque el afectado opte por ejercer la acción del Derecho común. La distinción entre ambos regímenes de responsabilidad, con excepción de los casos de delito de Derecho Criminal o dolo, es capital en nuestro Código Civil (art. 1107 ).


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 19/12/2002 - Stobbia, Alberto D. v. Estado Nacional s/daños y perjuicios).


88 - La acción de Derecho común ejercitada por un trabajador accidentado o afectado por una enfermedad profesional es de naturaleza contractual (salvo delito de Derecho Criminal o Civil, con arreglo al art. 1107 ) y corresponde a la infracción al deber de seguridad inherente al contrato de trabajo, sea laboral o de empleo público; relación que no desaparece por el hecho de que el afectado opte por ejercer la acción del Derecho común, la cual habrá de fundarse -sin variantes- en el incumplimiento del deber de seguridad y no en las normas que rigen la responsabilidad aquiliana.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 3ª, 17/6/2003 - Pena, Mario A. v. Estado Nacional s/daños y perjuicios).


3.- Relación de causalidad


89 - La relación de causalidad entre el hecho antijurídico (agresión) y el daño (infarto agudo de miocardio y sus secuelas incapacitantes) encuentra serio respaldo en los dictámenes emanados del Cuerpo Médico Forense, siendo en este aspecto coincidentes las opiniones de los cinco facultativos que examinaron el caso. En el dictamen se expresa categóricamente que el stress no es el causante de la enfermedad coronaria en sí, pero puede ser el mecanismo disparador de una "ruptura de placa blanda por aumento brusco de la presión arterial con taquicardia por descarga simpática emotiva", por lo que se consideró que el actor tuvo un infarto agudo de miocardio en situación de stress emocional.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 9/2/1999 - Astariz, Miguel Á. v. Estado Nacional, Ministerio de Cultura y Educación de la Nación s/daños y perjuicios).


90 - Como en materia contractual el mero incumplimiento hace presumir la culpa y no se ha demostrado la concurrencia de causal eximente de responsabilidad, parece incontrovertible que el reconocimiento de la demandada de la relación directa entre el servicio y el daño -resolución JEMGE. del 24/10/1997- y el pago del haber de retiro en los términos del art. 76 inc. 2 ley 19101, modificada por la 22511, constituyen actos de aceptación expresa (o implícita, si se quiere) de la responsabilidad del Estado Nacional -Ejército Argentino- por los daños y perjuicios denunciados por el oficial (re.) A. D. S.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 19/12/2002 - Stobbia, Alberto D. v. Estado Nacional s/daños y perjuicios).


4.- Indemnización del daño moral


91 - A consecuencia del accidente de trabajo producido por un episodio de agresión que sufrió el actor puédese afirmar, en breves palabras, que no sólo debió afrontar una operación de alto riesgo y experimentar los dolores que la acompañan, sino también vivir el mortificante proceso de un cuadro de depresión severo, a lo que se asocia un conjunto de pérdidas vitales (la práctica de su profesión en lo que era su centro; el abandono de la distracción deportiva y la renuncia a una actividad social intensa) que implican un angostamiento de la vida misma. En esas condiciones, no hay dudas de que ha sufrido y seguirá experimentando hasta el final de sus días un daño moral de verdadera magnitud.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 9/2/1999 - Astariz, Miguel Á. v. Estado Nacional, Ministerio de Cultura y Educación de la Nación s/daños y perjuicios).


5.- Accidente in itinere


92 - Los accidentes denominados in itinere son conceptuados como aquellos que sufre el trabajador en el trayecto entre el lugar del trabajo y su domicilio o viceversa, entendiéndose por "trayecto" aquella acción espacial extendida entre el lugar de trabajo y el domicilio del trabajador y que éste debe normalmente recorrer para arribar al lugar en el que cumple sus tareas.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 10/11/1993 - Sosa, Jorge A. v. Estado Nacional s/empleo público).


93 - Quien invoque un accidente in itinere deberá acreditar que han concurrido las circunstancias de tiempo -concordancia cronológica- y espacio -concordancia topográfica- necesarias para ello, y atento a que el accidente no ocurre en el establecimiento de la empresa, que es el lugar en que el principal puede ejercer la vigilancia de su personal, la prueba debe ser terminante y concreta.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 10/11/1993 - Sosa, Jorge A. v. Estado Nacional s/empleo público).


94 - Para que se configure un accidente in itinere deben concurrir tres elementos indispensables: 1) el elemento topográfico -que el accidente se haya producido en el trayecto del trabajo al domicilio o viceversa-; 2) el elemento cronológico -que haya ocurrido en el lapso normalmente necesario para realizar el trayecto-; y 3) el elemento etiológico -que la vía elegida no haya sido interrumpida por un interés particular-. De modo que para que juegue la responsabilidad del empleador, el trabajador debe haber utilizado, en principio, la ruta usual, más cómoda, directa y corta, y quien invoca el accidente in itinere tiene a su cargo el onus probandi de los elementos que lo tipifican, o de las excepciones que pudieran incidir.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 5/8/1997 - Gay, Ramón O. v. Gendarmería Nacional s/retiro militar y fuerzas de seguridad).


IX.- MEDIDAS CAUTELARES


95 - El peligro en la demora que torna procedente la medida tendiente a suspender los efectos del acto administrativo que dispuso el cese en el cargo de un funcionario público se configura por el carácter alimentario del derecho invocado y la posibilidad cierta de un desplazamiento en el cargo frente a la ulterior titularización de un tercero en la respectiva función.


(Juzg. Fed. Civ. Com. y Cont. Adm. La Plata, n. 1, 4/2/2004 - Ricchini, María M. v. Dirección General de Cultura y Educación).


96 - Debe tenerse por acreditada la verosimilitud del derecho que torna procedente la medida tendiente a suspender los efectos del acto administrativo que dispuso el cese en el cargo de un funcionario público, aun cuando la Administración haya fundado su decisión en la existencia de una renuncia que habría sido aceptada, si existen actos posteriores de la misma cuyo objeto se contrapone con dicha cesación voluntaria, contraviniendo su propia conducta anterior, adoptada de un modo formalmente relevante y jurídicamente eficaz.


(Juzg. Fed. Civ. Com. y Cont. Adm. La Plata, n. 1, 4/2/2004 - Ricchini, María M. v. Dirección General de Cultura y Educación).


X.- PRESCRIPCIÓN


97 - La relación que vinculaba al actor con la Policía Federal Argentina tenía naturaleza contractual. La acción de Derecho común ejercitada por el trabajador accidentado es de naturaleza contractual y reconoce su sustento en la obligación de seguridad inherente al contrato (de trabajo o de empleo público) que vincula a las partes. Toda vez que la acción promovida apunta a hacer valer la responsabilidad contractual del Estado, no está sujeta al término de prescripción regulado por el art. 4037 CCiv. Habiéndose puesto en movimiento la acción de Derecho común y no configurándose un contrato de trabajo de carácter privado, el supuesto carece de previsión especial, por lo que es de aplicación el plazo genérico del art. 4023 CCiv.


(C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 2ª, 9/9/1997 - Torres, Alberto J. v. Estado Nacional, Ministerio del Interior Policía Federal s/accidente de trabajo art. 1113 CCiv.; 11/11/1998 - Ocampo, Juan C. v. Estado Nacional, Gendarmería Nacional, Ministerio del Interior s/daños y perjuicios; 3/12/1998 - Tardón, Víctor C. v. Estado Nacional, Ministerio del Interior Gendarmería Nacional s/daños y perjuicios; sala 3ª, 15/7/1999 - Gómez, Felipe R. v. Estado Nacional, Gendarmería Nacional, Ministerio del Interior s/daños y perjuicios; 24/5/2001 - Toledano, José A. y otro v. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios).


98 - El plazo de prescripción aplicable al reclamo del cobro de las diferencias del suplemento creado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación por acordada 57/92 es el quinquenal previsto en el art. 4027 inc. 3, y no el decenal previsto en el art. 4023 CCiv.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed. en pleno, 17/12/2003 - Grippaldi, Juan I. y otros v. Estado Nacional).


99 - Tratándose de personal cuya relación con el Estado se encuentra regulada por normas de Derecho Público -vgr., Fuerzas Armadas, Policía, Poder Judicial, Poder Legislativo, Administración Pública-, corresponde en materia de prescripción la aplicación de las normas del Código Civil.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 7/8/2001 - Bultin, Eduardo A. y otros v. DGFM.).


100 - Resulta aplicable el plazo quinquenal previsto por el art. 4027 inc. 3 CCiv. al reclamo por diferencias salariales interpuesto, toda vez que se trata de obligaciones que deben pagarse mensualmente y la relación del actor con la demandada se rige por el Estatuto para el Personal Civil de la Dirección General de Fabricaciones Militares, que no prevé norma especial al respecto.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 7/8/2001 - Bultin, Eduardo A. y otros v. DGFM.).


101 - La prescripción de las acciones provenientes de la relación de empleo público se rige por las normas del Derecho Civil, de carácter supletorio en el ámbito del Derecho Administrativo.


(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 17/3/2000 - Mina, Gilda C. v. IOS.).